V minulém týdnu Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR přehlasovala Senát a schválila tak návrh sociálně demokratických poslanců na přijetí zákona o krajském referendu.
Účelem záměrně kapciózní formulace otázky v nadpisu tohoto postu není provokovat příznivce ČSSD, ale demonstrovat jak by neměla být formulována otázka navržená pro rozhodnutí procedurou místního nebo krajského referenda, a též poukázat na značně omezenou uplatnitelnost tohoto prostředku přímé demokracie.
Otázka navržená pro místní i krajské referendum musí být jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možné odpovědět výrazem ano nebo výrazem ne. Pod jednoznačným zněním otázky se však rozumí i takové její znění, které by bylo založeno na dezinformaci, umožňovalo dvojí výklad a bylo pro osoby oprávněné k hlasování jakkoliv zavádějící, znesnadňovalo pochopení otázky pomocí vícenásobných záporů a navádělo k jedné z odpovědí pomocí sugestivní, či kapciózní formulace. Předložená otázka též nesmí obsahovat alternativy, či kumulovat více otázek. Posouzení jednoznačnosti a zároveň přípustnosti navržené otázky může být v mnoha případech značně obtížné, což může vyvolávat, s ohledem na soudní přezkum platnosti referenda, značnou nejistotu.
Zákon o krajském referendu je rozšířením zákona o místním referendu na vyšší územněsprávní celky. Oproti místnímu referendu zmírňuje limity pro připuštění občanské iniciativy na uspořádání referenda a pro minimální nutnou účast a hlasovací kvórum.
O čem nelze v místním ani krajském referendu hlasovat?
a) o zřízení nebo zrušení orgánů kraje a o jejich vnitřním uspořádání,
b) o volbě a odvolání hejtmana, jeho náměstků a členů rady kraje[1], jakož i volených nebo jmenovaných členů dalších orgánů kraje,
c) v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení,[2]
d) o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky kraje.
Pokud vyloučíme výše uvedené nejpodstatnější oblasti rozhodování obce nebo kraje v samostatné působnosti, zjistíme, že už toho k rozhodování v referendu mnoho nezbývá.
Pokud se týče např. „Paroubkova“ zamýšleného referenda o prolomení těžebních limitů na Mostecku, může mít toto nejvýše konzultativní charakter a je tedy prostředkem nikoliv přímé demokracie ale spíše politického boje, případně alibismu. Tímto způsobem lze pak na státní úrovni prosadit rozhodnutí, která nejsou opřena o přesvědčivou racionální a hodnotovou argumentaci a konsensus, ale zmanipulovanou či z povahy věci determinovanou vůli lidu. Takovým příkladem může být nedávné referendum na Islandu o převzetí dluhů zkrachovalé banky Icesave, ale také švýcarské referendum o zákazu výstavby nových minaretů u islámských modliteben. Podobně by zřejmě vyznělo i české referendum o americkém radaru, kdyby již nepozbylo smyslu z jiného důvodu.
V souvislosti s přípustností otázek pro rozhodování referendem je též značně problematický požadavek příznivců přímé demokracie, vč. politické strany Věci veřejné, na odvolávání volených zástupců cestou referenda. Současný zákon o místním ani krajském referendu tuto možnost nepřipouští. Případné legislativní návrhy na zavedení odvolatelnosti poslanců a zastupitelů by pak pravděpodobně narazily na reprezentativní charakter mandátu poslance a zastupitele[3], který je součástí podstatných náležitostí demokratického právního státu, jako nezměnitelného materiálního ohniska Ústavy ČR. Zařazování podobných programových tezí proto nemůže mít jiný než populistický význam.
Ale zpět k zákonu o krajském referendu. Podobně jako u obcí, je zastupitelstvo kraje povinno rozhodnout o vyhlášení referenda na základě formálně bezvadného návrhu přípravného výboru. Návrh přípravného výboru může být podán, pokud jej podpořilo svým podpisem alespoň 5 % oprávněných osob s trvalým pobytem v kraji, v němž má být referendum konáno.
Přípravný výbor zejména
a) navrhuje uspořádání krajského referenda,
b) má právo delegovat členy do komisí pro hlasování,
c) může podat soudu návrh na určení, že krajské referendum má být vyhlášeno, nebo že návrh přípravného výboru nemá vady,
d) může podat soudu návrh na neplatnost hlasování a návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v krajském referendu.
Potud vše v pořádku. Dosažení formální bezvadnosti návrhu je však komplikováno nejen již komentovaným výkladem jednoznačnosti navržené otázky, ale zejména požadavkem na odhad nákladů spojených s provedením krajského referenda a realizací rozhodnutí přijatého v krajském referendu a způsobu jejich úhrady z rozpočtu kraje, který je zákonnou náležitostí návrhu. Takové informace bude mít přípravný výbor jen těžko k dispozici.
Další překážkou lidové iniciativy na uspořádání referenda jsou zákonné podmínky vedení kampaně pro krajské referendum.
Starosta může, ale nemusí, vyhradit plochu pro představení otázky, popřípadě otázek navržených k rozhodnutí v krajském referendu, a to nejméně 10 dnů přede dnem konání krajského referenda. Zastupitelstvo kraje pak pouze zabezpečí, aby v informačních prostředcích kraje byl poskytnut stejný prostor pro informování občanů k oběma odpovědím. Výslovnou povinnost zajištění samotné informovanosti veřejnosti o konání referenda však nemá. Může se tedy stát, že publicita bude zajištěna jen v případě referenda, které je v zájmu zastupitelstva. K tomuto přispívá i zákonná koncepce úhrady nákladů na konání referenda.
Kraj hradí ze svého rozpočtu výdaje orgánů státní správy, kraje, obcí, měst, městských částí a městských obvodů a okrskových komisí spojené s konáním krajského referenda.
Koná-li se však krajské referendum na návrh přípravného výboru, nejsou součástí výdajů podle odstavce 1 výdaje spojené s činností přípravného výboru, se získáním podpisů oprávněných osob podporujících konání krajského referenda a náklady na kampaň.
Platnost a závaznost krajského referenda
Jak již bylo uvedeno v úvodu tohoto postu, došlo v zákonu o krajském referendu ke zmírnění podmínek.
K platnosti rozhodnutí v krajském referendu je třeba účasti alespoň 35 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob. Podle zákona o místním referendu je nutná účast alespoň poloviny oprávněných osob.
Rozhodnutí v krajském referendu je závazné, hlasovala-li pro ně nadpoloviční většina oprávněných osob, které se krajského referenda zúčastnily, a alespoň 25 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob. Místní referendum je závazné, hlasovala-li
pro ně nadpoloviční většina oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily.
Závěr
Přijetí zákona o krajském referendu je sice přínosem pro formální zavedení prvků přímé demokracie v ČR, nikoliv však s velkým praktickým významem.
[2] Např. zákon č. 500/2004 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů
[3] Současná Ústava obsahuje mimo jiné článek 26, který jasně stanoví: „Poslanci a senátoři vykonávají svůj mandát osobně v souladu se svým slibem a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy.“ Z toho vyplývá, že nejsou odpovědni ani straně, která je kandidovala ani občanům, kteří je volili. Pokud nejsou poslanci povinni se řídit žádnými příkazy, ale pouze svým nejlepším svědomím a jsou ve své funkci politicky neodpovědní a navíc chráněni při výkonu funkce imunitou, nemohou být ani odvolatelní jinak, než ústavní procedurou.
